Die Bundestagswahl vom 22. September fand unter einem neuen Wahlsystem statt, das die Absicht der Bürger auf den Kopf stellt. Die Politik sollte mit einer Reform nicht warten, bis sie von Karlsruhe dazu gezwungen wird.
Dass die Bundestagswahl vom 22. September 2013 unter einem neuen Wahlsystem stattfand, scheint mittlerweile fast vergessen zu sein. Dabei zählte die vorangegangene Reform zu den ungewöhnlichsten Vorhaben, die die Bundespolitik in der jüngeren Vergangenheit zu bearbeiten hatte. Nahezu fünf Jahre vergingen, ehe das Parlament dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts über das „negative Stimmengewicht“ vom 3. Juli 2008 durch die Wahlgesetznovelle vom 3. Mai 2013 Rechnung trug.
Der Weg dorthin war nicht nur lang, sondern auch ausgesprochen steinig. Daher machte sich bei etlichen Erleichterung breit, als das neue Wahlgesetz unter Dach und Fach war. Ende gut, alles gut? Leider nein: Die Baustelle Bundestagswahlsystem ist nicht wirklich beseitigt. Die Reform hat zwar ein Schlagloch zugeschüttet, aber zugleich ein neues aufgerissen.
Der Anlass für das Karlsruher Urteil des Jahres 2008 war eine Nachwahl in Dresden zur Bundestagswahl 2005. Dort hatte sich ein paradoxer Effekt des personalisierten Verhältniswahlsystems gezeigt, der schon immer in seiner komplexen Struktur angelegt, aber nie zuvor politisch relevant geworden war: das negative Stimmengewicht. Demnach können weniger Zweitstimmen in einem Land für eine Partei zu mehr Mandaten für ebenjene Partei führen. Bei der Dresdener Nachwahl wurde dieser Mechanismus erstmals politisch genutzt: In Kenntnis des Gesamtergebnisses ließ sich für den Wahlkreis genau vorausberechnen, dass die (dort dominante) CDU von weniger Zweitstimmen profitierte.
Diese medial verbreitete Handlungsoption schlug sich im Ergebnis der Nachwahl nieder. Auf die CDU entfielen tatsächlich deutlich weniger Zweitstimmen als bei den vorangegangen Bundestagswahlen. Entsprechend der Logik des negativen Stimmengewichts gewann die Union deswegen mit dem Dresdner Direktmandat ein weiteres Überhangmandat in Sachsen hinzu, ohne zugleich durch die rechnerisch verbundenen Landeslisten Mandate in anderen Ländern einzubüßen.
Dieser Fall wurde zum Anlass einer Verfassungsbeschwerde, deren Initiatoren durch den „inversen Erfolgswert“ die Gleichheit und Unmittelbarkeit der Wahl verletzt sahen. Das Bundesverfassungsgericht gab der Klage im Jahr 2008 statt und forderte den Bundestag auf, das Wahlgesetz zu ändern. Mit inhaltlichen Auflagen hielt sich das Gericht eher zurück: Beanstandet wurden nicht die Überhangmandate, sondern lediglich das negative Stimmengewicht, das auch nur insofern zu beseitigen war, als es nicht mehr „wahltaktisch nutzbar“ sein dürfe. Außerdem gewährte Karlsruhe dem Gesetzgeber eine großzügige Umsetzungsfrist bis zum 30. Juni 2011, um eine funktional wie politisch tragfähige Lösung zu ermöglichen.
Das misslang im ersten Anlauf. Zwar wollten alle Bundestagsparteien die Grundstruktur der personalisierten Verhältniswahl beibehalten. Auf konkrete Änderungen konnten sich Regierung und Opposition jedoch nicht verständigen. Erst drei Monate nach Ablauf der Frist verabschiedete die schwarz-gelbe Koalition ihre eigene Gesetzesnovelle, obwohl in der vorangegangenen Sachverständigenanhörung erhebliche Mängel des Reformentwurfs deutlich geworden waren. Unmittelbar nachdem das neue Wahlgesetz in Kraft getreten war, zogen SPD und Grüne nach Karlsruhe.
Am 25. Juli 2012 erklärte das Bundesverfassungsgericht auch das „schwarz-gelbe“ Wahlgesetz für verfassungswidrig. Neben zwei verrechnungstechnischen Details kritisierte es nun erstmals auch die unzureichende Eindämmung der „problematischen“ Überhangmandate. Zudem konnte man der Urteilsverkündung die Botschaft entnehmen, dass ein verfassungskonformes Wahlsystem rechtzeitig vor der nächsten Bundestagswahl vorliegen müsse. Diesmal zeigte das Karlsruher Verdikt Wirkung. Innerhalb weniger Wochen verständigten sich die Bundestagsfraktionen von Union, SPD, FDP und Grünen auf die Eckpunkte einer Wahlrechtsnovelle. Mitte Dezember 2012 wurde ein entsprechender Gesetzentwurf eingebracht und Ende Februar 2013 mit breiter Mehrheit verabschiedet- nur Die Linke verweigerte ihre Zustimmung.
Das neue Wahlsystem gleicht in weiten Teilen dem alten. Unverändert blieben insbesondere die Anzahl der 598 Gesamtmandate, dazu deren hälftige Aufteilung in Direkt- und Listenmandate und die „Oberverteilung“ der Mandate nach bundesweitem Parteienproporz sowie die nachfolgende „Unterverteilung“ auf die Landeslisten der Parteien. Keine Änderungen erfuhren auch das Zweistimmensystem sowie die Zugangshürden (Fünfprozentklausel und Grundmandatsklausel). Bei der Verrechnung der Stimmen hat der Gesetzgeber lediglich zwei unscheinbare, aber entscheidende Änderungen vorgenommen.
Erstens wurde eine weitere Verrechnungsebene eingeführt und der bisherigen Ober- und Unterverteilung „vorgeschaltet“. Dazu werden zunächst die Gesamtmandate auf die Länder proportional zur jeweiligen Bevölkerung verteilt. Innerhalb dieser „geschlossenen“ Länderwahlgebiete werden die Mandate dann nach Zweitstimmenanteilen den einzelnen Parteien zugewiesen, die die nationale Fünfprozenthürde übersprungen haben. Auf dieser Ebene gewonnene Mandate bleiben den Parteien in jedem Fall erhalten. Dabei können nach wie vor Überhangmandate entstehen, nämlich dann, wenn eine Partei durch Direktmandate mehr Sitze erringt, als ihr nach Zweitstimmen zustehen.
Zweitens ist ein vollständiger Mandatsausgleich vorgesehen. Wenn einzelne Parteien bei der vorgeschalteten Verrechnung auf Länderebene Überhangmandate erhalten, bekommen die anderen Bundestagsparteien bei der bundesweiten Oberverteilung so viele zusätzliche Sitze, bis der nationale Proporz wiederhergestellt ist.
Wie ist diese Reform nun zu bewerten? Zunächst muss man ihr zwei Dinge zugutehalten. Erstens beruht sie auf einem parteipolitischen Kompromiss zwischen Regierung und Opposition. Sie kann damit breitere Akzeptanz beanspruchen als der schwarz-gelbe Reformversuch. Zweitens trägt die Lösung den wesentlichen Auflagen des Bundesverfassungsgerichts Rechnung. In den Ländern können zwar noch Überhangmandate entstehen, doch wird ihre proporzverzerrende Wirkung durch nationale Ausgleichsmandate kompensiert. Etwaige negative Stimmgewichte werden auf diese Weise effektiv „unschädlich“ gemacht.
Allerdings hat die Reform auch gravierende Nachteile. Zum einen ist das Bundestagswahlsystem noch komplexer geworden. Selbst Spezialisten dürften größte Mühe haben, dem neugefassten Paragraph sechs des Bundeswahlgesetzes zu entnehmen, wie die – nun dreistufige – Stimmenverrechnung genau vonstattengeht und wie sie sich auswirkt. In seinem Urteil von 2008 hatte das Bundesverfassungsgericht ausdrücklich angemahnt, „das für den Wähler kaum noch nachzuvollziehende Regelungsgeflecht der Berechnung der Sitzzuteilung im Deutschen Bundestag auf eine neue, normenklare und verständliche Grundlage zu stellen“. Von diesem Maßstab ist das neue Wahlgesetz weiter entfernt als je zuvor.
Zum anderen führt das reformierte Wahlsystem zu einer noch stärkeren Vergrößerung des Bundestages, da die für eine Partei anfallenden Überhangmandate nun zusätzlich für alle anderen ausgeglichen werden müssen. Diese Mandatsaufstockung ist an sich kein erwünschter Effekt, sondern wurde lediglich als „kleineres Übel“ in Kauf genommen. Umso wichtiger ist es daher, dass sich die Zusatzmandate zahlenmäßig in Grenzen halten. Bei der jüngsten Bundestagswahl war dies scheinbar der Fall: Wurde das Parlament 2009 durch 24 Überhangmandate vergrößert, betrug der gesamte Aufwuchs an Überhang- und Ausgleichsmandaten im Jahr 2013 „nur“ 33 Mandate. Also noch alles im Rahmen, könnte man meinen.
Doch der Schein trügt. Betrachtet man das Wahlergebnis genauer, so treten einige problematische Auswirkungen des reformierten Wahlsystems zutage. Zunächst fällt auf, dass 2013 lediglich vier Überhangmandate für die Union entstanden sind (2009 waren es noch 24). Der Grund für diese relativ geringe Anzahl liegt freilich nicht in dem neuen Verrechnungsverfahren, sondern in einem veränderten Wählerverhalten. Wie 2009 hat die CDU/CSU auch 2013 mit Abstand die meisten Wahlkreise gewonnen, jetzt allerdings auch wesentlich mehr Zweitstimmen erhalten. Aufgrund der geringeren Diskrepanz von Erst- und Zweitstimmenanteilen kam es nur in wenigen Fällen zu „Überhängen“ zwischen Direkt- und Listenmandaten. Zugespitzt formuliert: Die Wähler und nicht das Wahlsystem haben im Jahr 2013 verhindert, dass der Bundestag viel größer wurde als ohnehin.
Das zeigt auch eine Modellrechnung des Bundeswahlleiters, der das reformierte Wahlsystem auf die „alte“ Stimmenverteilung von 2009 angewendet hat. Demnach wären innerhalb der neuen Länderwahlgebiete 26 statt bisher 24 Überhangmandate entstanden, wovon die CDU 22 statt 21 erhalten hätte. Mit den allfälligen Ausgleichsmandaten für die anderen Parteien hätte sich der Bundestag weit stärker vergrößert – um 73 Sitze auf insgesamt 671 Abgeordnete.
Sollte der Zweitstimmenanteil der Union wieder sinken, wäre mit erheblich mehr Überhangmandaten und folglich mit noch mehr Ausgleichsmandaten zu rechnen. Angesichts der hohen Wählerfluktuation ist es nicht unrealistisch, dass ein solches Szenario schon bei der nächsten Bundestagswahl eintritt. Besonders drastisch würde sich das im Fall der CSU auswirken: Da diese die kleinste Bundestagspartei ist, wiegt in ihrem Fall jedes Überhangmandat im Verhältnis zu den „normalen“ Mandaten der Partei besonders schwer und dürfte jeweils bis zu 20 Ausgleichsmandate für die anderen Parteien produzieren. Bei fünf oder sechs CSU-Überhangmandaten könnte der Bundestag also auf mehr als 700 Mandate wachsen. Mit einer derart massiven Aufstockung des Parlaments würden die Kosten des neuen Wahlsystems offensichtlicher, was auch seine öffentliche Akzeptanz beeinträchtigen dürfte.
Die größte Schwäche des reformierten Wahlsystems liegt indes nicht in einem möglichen Mandatsaufwuchs, sondern in einer Paradoxie, die bei der Bundestagswahl 2013 tatsächlich auftrat: Die CDU, die als einzige Partei Überhangmandate gewann, erhielt zu den vier Mandaten neun Sitze hinzu. Mit anderen Worten: Es wurden zusätzliche Sitze vergeben, obwohl dadurch keine Überhangmandate ausgeglichen werden mussten. Diese funktionslosen Zusatzsitze werden im Folgenden als „unechte Ausgleichsmandate“ bezeichnet.
Ihr Ursprung ist gleichsam in der überkomplexen Struktur des neuen Wahlsystems versteckt. Konkret resultieren sie aus einer technischen Inkonsistenz der unterschiedlichen Verrechnungsebenen: Die Mindestsitzanteile auf Länderebene basieren auf der jeweiligen Bevölkerungsgröße und sind damit schon vor der Wahl „fixiert“. Die bundesweite Mandatsverteilung richtet sich hingegen nach den real vergebenen Zweitstimmen. Daher kann eine Partei aus der ersten Runde einen Mindestsitzanteil mitbringen, der über der Anzahl jener Sitze liegt, die ihr nach bundesweitem Stimmenproporz zustehen. Dieser höhere Sitzanspruch zieht dann Ausgleichsmandate für die anderen Parteien nach sich, bis der bundesweite Proporz wiederhergestellt ist.
An diesem Punkt wird eine gewisse Ironie deutlich: Unechte Ausgleichsmandate entstehen durch einen extrem komplexen Mechanismus, sind aber für das Ziel der Wahlsystemreform – den innerparlamentarischen Ausgleich von Überhangmandaten – vollkommen überflüssig. Wenn es nur das wäre, könnte man vielleicht beide Augen zudrücken und sich mit einem nicht optimalen Wahlsystemkompromiss zufriedengeben. Das Problem liegt jedoch in den Bedingungen, unter denen unechte Ausgleichsmandate entstehen. Dazu bietet wiederum die Bundestagswahl 2013 lehrreiches Anschauungsmaterial.
Wie angedeutet, ging nur ein kleiner Teil der 33 Zusatzmandate auf die vier Überhangmandate der CDU zurück. Um diese auszugleichen, hätten fünf weitere Mandate genügt. Der Grund für den deutlich stärkeren Mandatsaufwuchs war vielmehr das Wahlergebnis der CSU: Die Partei brachte einen Anspruch von 56 Sitzen aus der Ausgangsverteilung mit, obwohl ihr nach bundesweitem Proporz nur 53 zugestanden hätten. Aufgrund der „Hebelwirkung“, die diese drei überzähligen CSU-Sitze für den proportionalen Gesamtausgleich entfalteten, erhielten alle anderen Bundestagsparteien entsprechend viele Zusatzmandate – darunter auch die CDU.
Was aber war die Ursache für den „Ausgangsbonus“ der CSU? Zwei Faktoren sind hier von Bedeutung. Zum einen wies Bayern im Ländervergleich mit 18,5 Prozent den höchsten Stimmenanteil für jene Parteien auf, die an der Sperrklausel scheiterten (Bundesdurchschnitt: 15,8 Prozent). Zum anderen war die dortige Wahlbeteiligung mit 70,2 Prozent geringer als der Bundesdurchschnitt (71,5 Prozent). Zusammengenommen führte dies dazu, dass alle Bundestagsparteien im Freistaat mit relativ geringen Stimmenanteilen ihre jeweiligen Mandate aus dem vorab definierten Kontingent erhielten. Während aber die anderen Parteien den „bayerischen Ausgangsbonus“ bei der Verrechnung mit den übrigen Länderergebnissen einbüßten, bildete er bei der CSU den endgültigen Mandatsanspruch. Dieser wurde wiederum zur Berechnungsgrundlage für die nach nationalem Stimmenproporz vergebenen Bundestagsmandate – und erzeugte dadurch die vergleichsweise hohe Zahl an (unechten) Ausgleichsmandaten.
So komplex die genannten Wirkungszusammenhänge sind, so einfach lässt sich nun die Ursache für die unechten Ausgleichsmandate 2013 benennen. Es waren jene bayerischen Bürger, die entweder gar nicht zur Wahl gegangen sind oder für Listen votierten, die an der Fünfprozenthürde scheiterten. Sie haben sowohl der CSU als auch den anderen Parlamentsparteien zu zusätzlichen Mandaten verholfen. Damit erzeugt das neue Wahlsystem einen Effekt, der die Absicht der Wähler gleichsam auf den Kopf stellt: Ausgerechnet Wähler, die nicht mit ihrer Stimme im Bundestag vertreten sind, bewirken, dass alle Bundestagsparteien mehr Sitze erhalten.
Dieser paradoxe Mechanismus ist nicht nur aus normativ-theoretischer Sicht prekär. Vielmehr darf auch bezweifelt werden, ob er vor dem Bundesverfassungsgericht Bestand hätte. Zwar werden die Bundestagsparteien von sich aus kaum noch einmal nach Karlsruhe ziehen, um das von ihnen gemeinsam verabschiedete Wahlsystem rechtlich überprüfen zu lassen, zumal sie alle gleichermaßen von der Mandatsaufstockung profitieren. Allerdings könnten sich – ähnlich wie beim Wahlrechtsurteil von 2008 – Repräsentanten der Gesellschaft finden, die eine Verfassungsbeschwerde gegen die unechten Ausgleichsmandate anstrengen und damit die Karlsruher Richter veranlassen, auf ihrem Weg der aktiven Wahlrechtsauslegung voranzuschreiten.
Die Berliner Politik sollte es nicht so weit kommen lassen, sondern in der Frage des Wahlsystems von sich aus tätig werden. Die Aufgabe, ein „normenklares und verständliches“ Wahlverfahren zu schaffen, das zugleich auf breite politische Zustimmung stößt, ist lösbar. Immerhin hat der langwierige Reformprozess deutlich gemacht, dass alle relevanten Parteien die Grundstruktur des personalisierten Verhältniswahlsystems beibehalten wollen. Außerdem dürfte nach dem Karlsruher Urteil des Jahres 2012 unstrittig sein, dass die proporzverzerrenden Effekte von Überhangmandaten weitestgehend eingedämmt werden sollten. Um das zu erreichen, bieten sich unterschiedliche Handlungsoptionen an.
Auch in dieser Hinsicht hat die intensive Wahlsystemdebatte der vergangenen Jahre Früchte getragen: Inzwischen liegt eine ganze Reihe sinnvoller Vorschläge auf dem Tisch, wie das bestehende Wahlsystem mit relativ geringem Aufwand transparenter und effizienter gemacht werden könnte. Im Folgenden seien lediglich drei dieser Vorschläge exemplarisch genannt.
Die erste Reformoption hat die geringste Reichweite. Sie besteht schlichtweg darin, die neueingeführte Ausgangsverteilung auf Länderebene wieder abzuschaffen. Damit bliebe es bei dem altbekannten Wahlsystem, ergänzt um den proportionalen Mandatsausgleich bei der bundesweiten Oberverteilung. Unechte Ausgleichsmandate wären damit passé, Überhangmandate und negative Stimmengewichte würden zumindest in ihren Effekten „unschädlich“ gemacht. Der Nachteil dieser wohl einfachsten Lösung wäre freilich, dass man – genauso wie im aktuellen Wahlsystem – mit einer deutlichen Vergrößerung des Parlaments rechnen müsste. Insbesondere wenn die CSU mehrere Überhangmandate gewinnt, könnte der Bundestag rasch die Grenze von 700 Mandaten überschreiten.
Will man Ausgleichsmandate stärker eindämmen und zugleich den bundesweiten Parteienproporz garantieren, muss die Wahlgesetzänderung etwas tiefer ansetzen. Dementsprechend nimmt eine zweite Reformoption das numerische Verhältnis zwischen Direktmandaten und Listenmandaten in den Blick. Würde man beispielsweise den Anteil der Direktmandate an den Gesamtmandaten von derzeit 50 Prozent (249 von 598) auf 40 oder 33 Prozent senken, so würden unter den Bedingungen des gegenwärtigen Parteiensystems so gut wie keine Überhangmandate mehr entstehen. Allerdings bleiben sie auch in diesem System theoretisch möglich. Um hier ganz sicherzugehen, könnte man die Verringerung der Direktmandate mit einem bundesweiten Mandatsausgleich flankieren, wie er auch im jetzigen Wahlsystem vorgesehen ist. Etwaige Überhangmandate würden auf diese Weise politisch irrelevant, und der Bundestag würde trotzdem nicht nennenswert – wenn überhaupt – vergrößert. Allerdings ist zu beachten, dass hierdurch die Einerwahlkreise territorial deutlich vergrößert und die Direktkandidaten zahlenmäßig reduziert würden. Damit würde also jene Personengruppe verkleinert, die einen wesentlichen Teil des Wahlkampfes „vor Ort“ bestreitet. Mithin dürfte diese Option innerhalb der Parteiorganisationen kaum auf Gegenliebe stoßen.
Ein dritter Vorschlag, der ebenfalls bei der Mandatsstruktur ansetzt, stammt von dem Politikwissenschaftler Joachim Behnke. Im Gegensatz zur zweiten Reformoption bliebe hier das Verhältnis zwischen Wahlkreis- und Listenmandaten bei 50 zu 50. Allerdings würden die Direktmandate nun nicht mehr in Einer-, sondern in Zweierwahlkreisen vergeben. Die Vergabe von zwei Direktmandaten würde dabei weiterhin auf Basis der bisherigen Erststimmen erfolgen, wobei die Stimmen für alle Kandidaten einer Partei auf einer gemeinsamen Wahlkreisliste zusammengezählt werden und anschließend die personelle Mandatszuteilung innerhalb einer Wahlkreisliste nach individueller Stimmenzahl vorgenommen wird.
Diese Systemänderung hätte den Vorteil, dass flächendeckende Gewinne von Direktmandaten aufgrund knapper Wahlkreismehrheiten nahezu ausgeschlossen sind, da die stärkste Partei mindestens doppelt so viele Erststimmen wie die zweitplazierte erhalten müsste, um beide Wahlkreissitze zu erhalten. Auf diese Weise wird die Wahrscheinlichkeit für das Auftreten von Überhangmandaten minimiert und zugleich gewährleistet, dass negative Stimmengewichte keine effektive Wirkung mehr entfalten. Aber auch bei diesem Vorschlag stehen den unstrittigen Vorteilen spezifische Nachteile gegenüber: Jeder Direktwahlkreis würde dann in der Regel von zwei Abgeordneten unterschiedlicher Couleur vertreten. Zudem wären Parteien wie Wähler mit der Herausforderung konfrontiert, sich auf den neuen institutionellen Kontext der Zweierwahlkreise einzustellen und ihr Wahlkampf- beziehungsweise Stimmverhalten entsprechend anzupassen.
Damit sind die zur Diskussion stehenden Reformoptionen noch keineswegs erschöpft. Gleichwohl dürfte eines deutlich geworden sein: Jeder Vorschlag, der die relativ komplexe Struktur der personalisierten Verhältniswahl beibehalten und zugleich die Funktionsdefizite des gegenwärtigen Systems ausräumen will, produziert bestimmte „Nebenwirkungen“. Daher ist die Erarbeitung eines „besseren“ Bundestagswahlsystems kein rein mathematisch-technischer Akt, sondern Aufgabe politischer Gestaltung und bedarf mithin politischer Führung.