Vorgaben, Vorbehalte und Erkl\u00e4rungen: Wie das Bundesverfassungsgericht auf die Ausgestaltung der Euro-Rettung Einfluss nehmen kann.<\/p>\n
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Am kommenden Mittwoch verk\u00fcndet das Bundesverfassungsgericht seine Entscheidung zum Fiskalpakt und zum Europ\u00e4ischen Stabilit\u00e4tsmechanismus (ESM). Bundestag und Bundesrat haben ihnen mit der notwendigen Zweidrittelmehrheit zugestimmt, obwohl Abgeordnete eine unzureichende Information beklagten- noch immer ist offen, ob der ESM eine Banklizenz erhalten wird. Um wirksam zu werden, bed\u00fcrfen die beiden Vertr\u00e4ge noch der Ratifikation durch den Bundespr\u00e4sidenten. Ob es dazu kommt, h\u00e4ngt von der Entscheidung des Verfassungsgerichts ab.<\/p>\n
Rechtlich und politisch am einfachsten w\u00e4re es, wenn das Bundesverfassungsgericht zu dem Ergebnis kommt, dass die Vertr\u00e4ge in vollem Umfang mit dem Grundgesetz vereinbar sind. ESM und Fiskalpakt k\u00f6nnten dann in Kraft treten. Ob sie auch auf den Finanzm\u00e4rkten und bei der Haushaltskonsolidierung \u00fcberschuldeter Staaten den in sie gesetzten Erwartungen gerecht werden, wird sich allerdings erst noch erweisen m\u00fcssen.<\/p>\n
Politisch und \u00f6konomisch heikel, rechtlich jedoch einfach wird es bei einer genau entgegengesetzten Entscheidung: Versto\u00dfen die beiden Vertr\u00e4ge oder auch nur einer von ihnen unheilbar gegen das Grundgesetz, wird Deutschland den ESM und den Fiskalpakt nicht ratifizieren k\u00f6nnen – mit der Folge, dass es beide so nicht geben wird. Die Retter des Euro m\u00fcssen dann andere Wege suchen. Das beginnt mit dem durch die Notenpresse finanzierten Ankauf von Staatsanleihen seitens der Europ\u00e4ischen Zentralbank, was nicht nur deren Pr\u00e4sident Draghi und die Mehrheit ihres Direktoriums f\u00fcr zul\u00e4ssig halten. Es geht \u00fcber den R\u00fcckzug einzelner L\u00e4nder aus der Eurozone, \u00fcber Schuldenschnitte bis hin zum Bankrott von Staaten. Welche Auswirkungen das auf die Geldwertstabilit\u00e4t hat, auf die Konjunktur und die Soziallasten, dar\u00fcber l\u00e4sst sich nur spekulieren.<\/p>\n
Rechtlich schwierig k\u00f6nnte es werden, wenn das Bundesverfassungsgericht die Vertr\u00e4ge nicht insgesamt verwirft, sondern \u201enur\u201c bestimmte zus\u00e4tzliche Kautelen f\u00fcr n\u00f6tig h\u00e4lt, insbesondere was die k\u00fcnftige Entwicklung des ESM angeht.<\/p>\n
Dass sich die anderen Vertragspartner des ESM dazu bewegen lassen, jetzt noch nachzuverhandeln und einzelne Regelungen zu \u00e4ndern, ist unwahrscheinlich, wenngleich v\u00f6lkerrechtlich nicht ausgeschlossen. Auch schon beendete Verhandlungen k\u00f6nnen wieder aufgenommen werden. Internationalen Gepflogenheiten entspricht es jedoch eher, durch ein erg\u00e4nzendes Protokoll die gew\u00fcnschten Regelungen herbeizuf\u00fchren. Ein solches Protokoll m\u00fcsste aber von den Vertragsstaaten des ESM ausgehandelt und in einem zeitraubenden Verfahren ratifiziert werden. Das w\u00fcrde eine erhebliche Verz\u00f6gerung f\u00fcr den ESM bedeuten und d\u00fcrfte deshalb kaum in Betracht kommen.<\/p>\n
Das w\u00e4re anders bei einem v\u00f6lkerrechtlich bindenden Memorandum \u00fcber die Aus\u00fcbung von Rechten im Rahmen des ESM nach Art des Luxemburger Kompromisses, mit dem Frankreich 1966 zur R\u00fcckkehr in den Ministerrat der Europ\u00e4ischen Wirtschaftsgemeinschaft bewogen wurde. Die Regierungen k\u00f6nnten sich darauf einigen, sich in bestimmten F\u00e4llen nicht zu \u00fcberstimmen. Daf\u00fcr brauchen sie nicht die Zustimmung der Parlamente.<\/p>\n
Etwaigen Forderungen des Verfassungsgerichts zur Beschr\u00e4nkung der Zahlungsverpflichtungen k\u00f6nnte Deutschland m\u00f6glicherweise mit einem Vorbehalt nachkommen. Die Erkl\u00e4rung solcher Vorbehalte ist grunds\u00e4tzlich zul\u00e4ssig und wird vom ESM-Vertrag auch nicht ausgeschlossen. Vorbehalte m\u00fcssen aber, wie Artikel 19 der Wiener Vertragsrechtskonvention zu entnehmen ist, mit Ziel und Zweck des Vertrages vereinbar sein. In einem auf Dauer angelegten Vertrag \u00fcber wechselseitigen Beistand in Notlagen gibt es insoweit nur wenig Spielraum. Vor einer Ausweitung des Haftungvolumens des ESM in H\u00f6he von insgesamt 700 Milliarden Euro und seines eigenen Anteils von gut 27 Prozent oder 190 Milliarden Euro ist Deutschland aus rechtlicher Sicht schon auf Grund der Abstimmungsregeln gefeit- es kann nach jetzigem Stand nicht \u00fcberstimmt werden. Es muss nur durch die rechtzeitige Einzahlung seines Kapitals sicherstellen, dass es sein Stimmrecht nicht verliert. Eine weitere Gefahr lauert f\u00fcr den unwahrscheinlichen Fall, dass ein gro\u00dfer Staat wie Gro\u00dfbritannien den Euro \u00fcbernimmt und dem ESM beitritt: Dadurch k\u00f6nnte Deutschland seine Sperrminorit\u00e4t verlieren, mit der es Beschl\u00fcsse verhindern kann. Vorbehalte werden bei einem v\u00f6lkerrechtlichen Vertrag wie dem ESM nach Artikel 20 Absatz 2 der Vertragsrechtskonvention nur wirksam, wenn ihm alle Vertragspartner zustimmen. Sofern diese durch den Vorbehalt ihre eigene Vertragsposition nicht wesentlich beeintr\u00e4chtigt sehen, d\u00fcrfte sich das aber kurzfristig bewerkstelligen lassen.<\/p>\n
Eine weitere M\u00f6glichkeit besteht in der Abgabe einer interpretativen Erkl\u00e4rung. Sie ver\u00e4ndert nicht den Vertrag- mit ihr tut ein Staat nur kund, wie aus seiner Sicht der Vertrag zu verstehen ist. Wenn die anderen Vertragsparteien nicht widersprechen, darf man davon ausgehen, dass der Vertrag entsprechend angewandt wird. Rechtlich verbindlich ist eine solche Interpretation aber nicht. Sollte es zu einem Streitfall vor einem Gericht kommen (zust\u00e4ndig ist nach Artikel 37 Absatz 3 ESM-Vertrag beziehungsweise Artikel 8 des Fiskalpakts der Gerichtshof der Europ\u00e4ischen Union), ist es an die interpretative Erkl\u00e4rung nicht gebunden.<\/p>\n
Keines Vorbehalts oder keiner interpretativen Erkl\u00e4rung bedarf es, um sicherzustellen, dass durch Beschl\u00fcsse im Gouverneursrat oder Direktorium des ESM das Haftungsrisiko f\u00fcr Deutschland nicht ohne Zustimmung des Bundestages erh\u00f6ht wird. Das ist vielmehr schon im deutschen Zustimmungsgesetz zur Einf\u00fchrung des ESM und im begleitend erlassenen ESM-Finanzierungsgesetz geregelt. Dort ist ausdr\u00fccklich festgehalten, dass die haushaltspolitische Gesamtverantwortung beim Parlament liegt und die deutschen Mitglieder in den ESM-Gremien risikoerh\u00f6henden Beschl\u00fcssen nur auf der Grundlage einer gesetzlichen Erm\u00e4chtigung zustimmen d\u00fcrfen. All dies wird man gewiss den anderen Vertragspartnern mitteilen k\u00f6nnen. Es gibt aber keinen Grund daran zu zweifeln, dass die deutschen Vertreter ihren gesetzlichen Vorgaben nachkommen. Sie sch\u00fctzen im \u00dcbrigen vor politischen Pressionen- selbst wenn die deutschen Mitglieder in den Gremien mit ihrer Position isoliert dastehen, l\u00e4sst sich ihnen kein schnelles Ja abringen. So haben nationale Regelungen durchaus unmittelbare Folgen auf dem internationalen Parkett.<\/p>\n
Dem Bundesverfassungsgericht wird es darum gehen, nach Schlupfl\u00f6chern im ESM-Vertrag zu suchen und gegebenenfalls ihre Schlie\u00dfung zu verlangen. Diese Linie ist durch das vor einem Jahr verk\u00fcndete Urteil zur Griechenlandhilfe vorgezeichnet. Deutschland darf sich danach keinen \u201edauerhaften v\u00f6lkervertragsrechtlichen Mechanismen\u201c unterwerfen, \u201edie auf eine Haftungs\u00fcbernahme f\u00fcr Willensentscheidungen fremder Staaten hinauslaufen, vor allem wenn sie mit schwer kalkulierbaren Folgewirkungen verbunden sind\u201c. V\u00f6lker- oder europarechtliche Vereinbarungen in Gr\u00f6\u00dfenordnungen, die f\u00fcr das Budgetrecht von struktureller Bedeutung sein k\u00f6nnen, m\u00fcssen sicherstellen, dass der Bundestag Einfluss auf die Art des Umgangs mit den Mitteln sowie das Recht beh\u00e4lt, \u00fcber die Bereitstellung deutscher Mittel selbst zu entscheiden. Die EU darf nicht zur Haftungs- und Transferunion mutieren. Um diesen Anforderungen zu gen\u00fcgen, ist der Erhalt einer dauerhaften und bedingungslosen deutschen Sperrminorit\u00e4t notwendig (was auf eine Vertrags\u00e4nderung hinauslaufen k\u00f6nnte) sowie das Erfordernis einer vorherigen gesetzlichen Erm\u00e4chtigung f\u00fcr alle risikoerh\u00f6henden Beschl\u00fcsse. Sollten insoweit noch Konkretisierungen n\u00f6tig sein, lie\u00dfe sich dies durch eine einfache \u00c4nderung der Gesetze zum ESM bewerkstelligen.<\/p>\n
Bez\u00fcglich des Fiskalpakts besteht das Problem, dass damit dauerhaft in die parlamentarische Haushaltsautonomie eingegriffen wird. Zwar steht schon jetzt eine vergleichbare Schuldenbremse im Grundgesetz. Diese k\u00f6nnte aber einseitig durch eine Verfassungs\u00e4nderung wieder aufgehoben werden- f\u00fcr den Fiskalpakt gilt das nicht. Um die nationale Gestaltungsfreiheit zu erhalten, hat das Verfassungsgericht schon in seinem Maastricht-Urteil ein K\u00fcndigungsrecht bez\u00fcglich des EU-Vertrags gefordert. Dem Souver\u00e4nit\u00e4tsverst\u00e4ndnis des V\u00f6lkerrechts entspricht dies freilich nicht. Es geht vom Vertrauen in eingegangene Bindungen aus- das einseitige K\u00fcndigungsrecht ist deshalb nicht die Regel, sondern die – freilich nicht gerade seltene – Ausnahme. Im Zusammenhang mit dem Euro spricht denn auch viel dagegen, es einem Staat zu erlauben, sich seiner Verpflichtung auf die Stabilit\u00e4tsbedingungen durch K\u00fcndigung entziehen zu k\u00f6nnen. Wenn man etwas an den Regelungen \u00e4ndern will, muss es in gegenseitigem Einverst\u00e4ndnis geschehen. Dasselbe gilt auch f\u00fcr den Rettungsschirm- er dient dazu, die gemeinsame W\u00e4hrung auf Dauer zu stabilisieren. Also wird man sich auch gemeinsam auf \u00c4nderungen einigen m\u00fcssen, wenn man sie denn will.<\/p>\n